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Mali

Crise humanitaire au Mali : surmilitarisée et occultée

Alexandra Lamarche

Résumé

Le Mali est le théâtre de conflits perpétuels et de déplacements depuis près de huit ans. En janvier 2012, les tensions dans la région marginalisée du nord ont atteint un sommet lorsque les rebelles ont pris le contrôle de près du tiers du pays. Frustrés par l’incapacité du gouvernement de mater la rébellion, des soldats de la capitale, Bamako, ont renversé le président. Alors que des rebelles et des groupes terroristes se déplaçaient vers le sud en direction de la capitale, la France est intervenue, rejointe ensuite par les forces de l’Union africaine. Peu après, la MINUSMA, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali, était créée. Ensemble, ces interventions ont ramené un semblant de paix et d’autorité gouvernementale, mais les régions du nord et du centre du pays demeurent en proie à des cycles de violence.

En 2015, des mois de négociations ardues entre le gouvernement malien et les coalitions de groupes armés ont abouti à l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali. Cet accord redonnait de l’espoir quant aux investissements dans la région du nord, à la décentralisation de l’autorité et des services et à l’amélioration de la gouvernance, mais la plupart de ces promesses ne se sont pas concrétisées. Les contributeurs internationaux de troupes et les gouvernements donateurs s’efforcent de présenter un front unifié et ont du mal à convaincre le gouvernement malien d’assumer ses responsabilités en vertu de l’accord de paix ou d’accentuer son autorité dans les régions rurales. Par conséquent, le gouvernement de Bamako court le risque très réel de marginaliser et d’aliéner davantage les communautés à l’extérieur de la capitale.

Près de huit ans après le déclenchement de la crise, la communauté internationale demeure très concentrée sur la stabilisation et le contre-terrorisme, parfois au détriment de la situation humanitaire qui s’aggrave. Tandis que la violence des insurgés fait rage dans le nord, les éléments opposés au gouvernement se sont déployés vers le sud jusque dans le centre du Mali, où ils ont exacerbé les tensions intercommunautaires et l’insatisfaction à l’égard du gouvernement du Mali, divisant les communautés et alimentant la violence. Alors que cette tendance se poursuit, le nombre de Maliens déplacés par la violence continue de croître. En octobre 2019, 199 385 Maliens étaient déplacés à l’intérieur du pays, comparativement à 38 000 tout juste deux ans auparavant.

Pour leur part, les organisations humanitaires s’efforcent de venir en aide aux 3,2 millions de Maliens dans le besoin pour la seule année en cours. Les efforts d’aide sont entravés par le sous‑financement et la complexité de l’environnement sécuritaire. Toutefois, il est possible à l’échelle locale de négocier l’accès aux communautés dans le besoin. Bien que les humanitaires ne puissent faire grand-chose pour atténuer certaines menaces, en particulier celles provenant des terroristes et des ravisseurs, ils peuvent améliorer l’accès à certaines zones grâce à des négociations très localisées avec les personnes influentes de la communauté.

De même, les acteurs de la sécurité, comme la MINUSMA, s’efforcent d’obtenir et de conserver la confiance des communautés. L’utilisation des projets à impact rapide (Quick Impact Projet -QIP) pour obtenir le soutien des communautés a causé une certaine confusion quant à la différence entre la présence internationale de stabilisation et les acteurs humanitaires. Les gardiens de la paix de l’ONU et les humanitaires doivent renforcer la coordination entre civils et militaires dans le cadre d’un effort plus large pour mieux délimiter leurs rôles et responsabilités respectifs et les expliquer aux communautés où ils interviennent. Ces efforts sont essentiels pour que les humanitaires puissent obtenir l’acceptation et maintenir la neutralité nécessaire pour accéder aux populations en crise.

Il n’y a pas de solution purement militaire à la crise au Mali. De plus, bien que l’aide humanitaire internationale doive être accentuée, les citoyens du Mali exigent aussi que le gouvernement soit déterminé et apte à répondre aux besoins de sa population. L’État doit répondre aux revendications sous-jacentes au conflit et mettre en œuvre les dispositions de l’entente de paix avec diligence et transparence.

Recommandations

Le gouvernement du Mali doit prendre les mesures qui suivent :

  • Créer une feuille de route publique et contraignante et établir un budget pour la mise en œuvre des engagements gouvernementaux en vertu de l’Accord pour la paix et la réconciliation de 2015. Des années après sa signature, le gouvernement n’a mis en œuvre que très peu de dispositions de l’accord. Le gouvernement doit diriger des efforts plus concertés et transparents pour mettre en œuvre avec succès les dispositions de l’accord, en particulier en ce qui concerne la promesse vieille de plusieurs décennies de décentraliser l’autorité de l’État et la prestation de services.
  • Renforcer la surveillance indépendante de l’accord de paix. Le comité de surveillance, composé de diplomates algériens et des signataires de l’entente de paix, est responsable de la surveillance de l’accord et il doit accentuer sa surveillance de la mise en œuvre. Au besoin, il doit interpeller le gouvernement et les groupes signataires sur le non-respect de l’accord.

Les dirigeants onusiens des travailleurs humanitaires et des gardiens de la paix doivent prendre les mesures qui suivent :

  • Parachever et adopter une stratégie nationale de protection de l’Équipe humanitaire pays (EHP). Avec l’aggravation de la crise de protection au Mali, l’EHP a décidé de mettre au point une stratégie qui déterminera : les risques de protection prioritaires en vue d’une mobilisation de haut niveau des efforts et du financement ; les activités prévues ; les indicateurs de progrès ; et les étapes à suivre pour prévenir, atténuer et contrer les violations, comme les traumatismes et la violence basée sur le genre.
  • Parachever et adopter une stratégie nationale sur les personnes déplacées internes (PDI). Sous la direction du Coordinateur humanitaire adjoint, un groupe de travail a été mis sur pied pour rédiger cette stratégie sur les PDI. Une fois complétée, elle devra être entérinée par l’EHP sans délai.
  • Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA) devrait renforcer sa coordination entre civils et militaires. OCHA devrait, avec le soutien des donateurs, créer des postes à long terme pour la coordination civilo-militaire dans les régions du centre et du nord du Mali.
  • La MINUSMA devrait mieux coordonner ses QIP avec les acteurs humanitaires. Par l’intermédiaire des comités locaux d’examen des projets, la MINUSMA et OCHA doivent améliorer les processus de coordination pour faire en sorte que les groupes humanitaires soient au fait de la planification et pour promouvoir une démarcation claire entre les humanitaires et le soutien militaire.
  • Les pays qui fournissent les troupes de l’ONU devraient cesser de fournir de l’aide aux communautés par l’intermédiaire des contingents de gardiens de la paix. Le Département des opérations de paix de l’ONU (DPO) devrait informer les pays fournisseurs de troupes que les contingents ne doivent pas fournir de l’aide directe aux communautés locales indépendamment du programme des QIP.

Les organisations humanitaires doivent prendre les mesures qui suivent :

  • Adopter une approche plus localisée des négociations sur l’accès des humanitaires. Les négociations en vue de l’accès des humanitaires au Mali exigent que les acteurs tiennent compte des dynamiques locales des conflits, des pratiques culturelles, des revendications des communautés et des ambitions des leaders et des groupes armés.

Les gouvernements donateurs et les organisations internationales doivent prendre les mesures qui suivent :

  • Établir un groupe de contact international des principaux donateurs et institutions internationaux. Pour inciter le gouvernement du Mali à prendre ses responsabilités à l’égard de l’entente de paix, la communauté internationale doit établir un programme commun, des priorités et un plan d’intervention auprès du gouvernement.

Aperçu de la recherche

Une équipe de Refugees International s’est rendue au Mali en septembre 2019 pour évaluer l’efficacité de la réponse humanitaire sur les plans de la coordination et de la mise en œuvre. Les membres de l’équipe ont effectué des entrevues avec des représentants des agences d’aide de l’ONU, de la mission de paix de l’ONU, du gouvernement du Mali, des ambassades étrangères et des organisations non gouvernementales (ONG) locales et internationales.

Contexte

Le Mali a un lourd passé de tensions ethniques et de divisions entre le nord et le sud du pays. Les populations du nord ont des griefs de longue date enracinés dans une histoire de marginalisation et de disputes concernant le territoire, l’eau et les droits de pâture. Les groupes militants ont exploité ces griefs et la faiblesse de l’État pour répandre la peur et la violence.

En janvier 2012, des groupes armés de Touareg (minorité semi-nomade du nord du Mali) ont fait cause commune avec un regroupement informel de groupes extrémistes pour prendre le contrôle du nord du pays. Ensemble, ils ont proclamé la création de l’État indépendant de l’Azawad. Peu de temps après, des groupes djihadistes ont arraché à leurs anciens partenaires touareg le contrôle de la rébellion nordiste.

Tandis que ces événements se déroulaient dans le nord, les soldats maliens se rebellaient contre la mauvaise gestion gouvernementale de la situation et renversaient le président Amadou Toumani Toure. Le coup d’État n’a pas empêché les groupes rebelles de marcher vers le sud en direction de la capitale, Bamako. Au moment où la ville était menacée au début de 2013, la France est intervenue militairement, lançant l’opération Serval pour bloquer l’avance des rebelles et reprendre le contrôle du nord. Les Français étaient appuyés par un regroupement mixte de forces régionales sous le drapeau de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA). Ensemble, les forces françaises et africaines ont évincé les groupes armés des principales villes du nord. Un cessez-le-feu a été négocié en 2013, ce qui a permis l’élection du président Ibrahim Boubacar Kéïta et le commencement des négociations de paix.

L’opération Serval et la MISMA ont été suivies d’une série d’autres interventions de sécurité : l’opération Barkhane dirigée par la France (2014 à maintenant) ; la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) (2013 à maintenant), qui a intégré les troupes de la MISMA ; une mission de formation de l’Union européenne (2013 à maintenant) ; et la Force conjointe G5 Sahel (2014 à maintenant) composée de troupes du Burkina Faso, de la Mauritanie, du Tchad, du Niger et du Mali.

En 2015, le gouvernement du Mali, la Coordination des mouvements de l’Azawad (groupes séparatistes du nord du Mali) et la « Plateforme » (groupes progouvernement du nord du Mali) ont signé l’Accord pour la paix et la réconciliation. Près de cinq ans plus tard, le gouvernement du Mali n’a pas tenu ses promesses d’accroître le développement et l’autonomie dans le nord. Pour leur part, les groupes armés signataires de l’accord ont dans l’ensemble omis de déposer les armes et de démobiliser leurs troupes.

Au cours des dernières années, la violence intercommunautaire a éclaté dans la région du centre du pays, autrefois stable. Contrairement au nord du Mali, les régions du centre et du sud n’ont pas une tradition de rébellion armée. Toutefois, les groupes armés se sont récemment déplacés vers le centre, exacerbant les tensions entre les Dogons (fermiers éleveurs) et les Peuls (éleveurs nomades) au sujet de l’accès aux terres et à l’eau. En 2018, ces tensions ont entraîné des hostilités. Les deux communautés ont formé des « milices d’autodéfense » qui se sont livrées à des attaques contre des populations civiles, ce qui a entraîné des déplacements importants.

Les groupes d’aide qui s’efforcent d’intervenir dans les dangereuses régions du nord du Mali se sont tournés vers le centre pour réagir à la violence intercommunautaire. Ce mouvement a affaibli davantage une réponse humanitaire déjà profondément problématique. Alors que les travailleurs humanitaires se redéployaient dans la région du centre, les groupes d’aide perdaient la présence locale nécessaire pour négocier l’accès aux communautés à haut risque du nord.

Rétablir la paix

Malgré les efforts constants pour régler les incidences sécuritaires et humanitaires du conflit, la crise va continuer de s’aggraver si les griefs ne sont pas abordés et si le processus de paix n’est pas redynamisé. En mai 2015, l’Accord pour la paix et la réconciliation, appelé « l’Accord de Bamako », a été adopté après des mois de négociations tenues dans le pays voisin, l’Algérie. L’entente a été signée par trois parties : le gouvernement, la Coordination des mouvements de l’Azawad (une coalition de groupes arabes et touareg luttant pour l’indépendance du nord du Mali) et la Plateforme (ostensiblement soutenue par des acteurs gouvernementaux). Bien que l’entente fût conçue pour rétablir la paix, très peu de ses modalités ont été mises en œuvre.

Au cours des dernières années, les affrontements entre les signataires de l’entente ont diminué, mais les groupes armés conservent le contrôle d’une grande partie du nord et entrent en conflit avec d’autres factions armées. De plus, de nouveaux groupes armés se sont formés au détriment du processus de paix. Parmi ces perturbateurs, on trouve des groupes d’autodéfense, des cellules djihadistes et des organisations criminelles, dont certaines maintiennent censément des liens avec les signataires de l’entente.

Depuis la signature de l’entente, il y a eu six différentes versions du gouvernement national – de nombreux premiers ministres et ministres de la Défense se sont succédé – ce qui a compromis la confiance déjà limitée envers l’État. Les promesses de l’accord de paix ne sont pas encore réalisées. Une partie du problème vient de ce que le gouvernement n’a pas encore consacré de ressources au financement de la mise en œuvre de l’entente. Pour que le processus de paix ait de réelles chances d’aboutir, le gouvernement doit préparer et promulguer une feuille de route publique et contraignante ainsi que des budgets pour chaque étape de la mise en œuvre.

Depuis cinq ans, le Comité de suivi échoue à surveiller la mise en œuvre efficace de l’accord de paix. Le Comité de suivi doit faire davantage pour évaluer en profondeur les progrès, les budgets et les dépenses, et interpeller le gouvernement et les groupes signataires qui n’adhèrent pas aux modalités de l’entente.

L’Accord de Bamako exige la décentralisation du pouvoir et des services dans le nord du Mali. La décentralisation est cruciale pour régler les griefs de longue date des populations marginalisées du nord. Bien que promises au début des années 1990, la compétence et les ressources n’ont pas encore été dévolues au niveau local, trente ans plus tard. Avec le lancement par la Banque Mondiale d’un projet de 50 millions $ pour « le déploiement des ressources de l’État pour l’amélioration des services au Mali », il y a des espoirs d’amélioration dans les années qui viennent. Le gouvernement malien doit faire en sorte que sa participation au projet soit transparente et soutenue à long terme pour que la marginalisation ne s’accentue pas.

Au cours des dernières années, le conflit au Mali a évolué et s’est propagé au centre du pays. Toutefois, le processus de paix était conçu en fonction de la crise dans le nord du pays. L’Accord de Bamako énonce clairement que les mesures « seront mises en œuvre prioritairement dans les régions du nord du Mali ». Les ONG et les groupes de la société civile ont réalisé un travail important dans les régions centrales du Mali pour négocier des ententes de paix au niveau local. Toutefois, le gouvernement se refuse à diriger et à s’approprier des initiatives essentielles à ses chances de paix.

Risque de se substituer à l’État

Selon son mandat, la MINUSMA a pour mission d’aider l’État malien à rétablir son autorité dans le nord du Mali. Toutefois, la MINUSMA et la communauté humanitaire ont souvent été obligées de se substituer à un État faible afin de répondre aux besoins des populations locales. Comme l’a expliqué un haut responsable de l’ONU, la communauté internationale joue dangereusement à « qui tiendra le coup ». Par exemple, lorsqu’une communauté est menacée et a besoin d’assistance, le gouvernement et la communauté attendent, chacun de son côté, que l’autre intervienne. Dans la grande majorité des cas, c’est la communauté internationale qui cède en premier et qui intervient pour éviter que la situation ne s’aggrave.

En plus de s’acquitter de ses responsabilités en vertu de l’accord de paix, le gouvernement du Mali devrait mieux servir sa population. On devrait, en premier lieu, offrir un accès abordable aux services de base et fournir des terrains pour la construction de camps de déplacés ; cependant on fait très peu. Un employé du gouvernement a expliqué qu’il y a eu un phénomène de « dépossession des responsabilités de l’État ». L’inaction du gouvernement, l’insécurité croissante et les lacunes vertigineuses dans la prestation des services à la population contribuent à ce phénomène. Un représentant de l’ONU a expliqué que « la véritable guerre sera gagnée par ceux qui gagneront le soutien de la population. Et pour l’instant, l’État est perçu comme ne faisant même pas de tentative en ce sens ».

Le pays suit une trajectoire dangereuse. Une foule d’acteurs internationaux – des agences d’aide onusiennes aux gardiens de la paix de l’ONU, en passant par les organisations militaires et humanitaires régionales et européennes – assument de plus en plus les responsabilités de l’État malien, qui semble réticent ou inapte à s’occuper de ses citoyens. Plus ce problème perdurera, plus il sera difficile de restaurer l’autorité de l’État et la confiance envers ses institutions.

Pour encourager l’État à s’acquitter de ses obligations, les gouvernements internationaux doivent accentuer leur pression sur le gouvernement malien au moyen d’une meilleure coordination interne et d’un effort unifié. Une option serait d’établir un groupe de contact international des principaux donateurs et d’autres intervenants internationaux pour mettre au point un programme commun et établir les priorités quant au gouvernement. Un tel groupe devrait déterminer les étapes à suivre par les acteurs nationaux concernés pour en arriver à une solution politique, accélérer la mise en œuvre de l’accord de paix et s’occuper de l’extension de la violence et des besoins humanitaires qui s’aggravent.

La crise humanitaire occultée

En raison du conflit au Mali, 3,2 millions de personnes ont besoin d’aide humanitaire, sur une population de 19,4 millions de citoyens en 2019. Au cours des ans, le nombre de personnes déplacées à l’intérieur du pays a fluctué (voir le graphique qui suit). Dans les dernières années, on a constaté une augmentation importante, le nombre passant de 38 000 en 2017 à 199 385 en octobre 2019. Cette année, 20 654 personnes ont été déplacées durant le seul mois de juillet. Plusieurs déplacés internes ont dû fuir de façon répétitive en raison de nouveaux cycles de violence ou du manque de soutien humanitaire.

L’insécurité qui s’est propagée dans le centre et le sud du pays a provoqué des déplacements de populations dans des régions autrefois stables. Un grand nombre de déplacés arrivent maintenant dans les villes plus au sud de Ségou et Bamako. Plusieurs ont trouvé refuge dans des édifices publics, comme les écoles et les centres de santé, perturbant les activités normales d’éducation et de soins de santé. Au cours des sept dernières années, plus de 900 écoles ont été fermées en raison de l’insécurité, des problèmes de recrutement ou du fait que les bâtiments ont été transformés en abris pour les déplacés. Les groupes humanitaires s’efforcent de modifier leur approche, délaissant les installations de type camp pour répondre aux besoins de populations dans les villes densément peuplées.

Les sept dernières années de violence au Mali ont rendu une grande partie de la population vulnérable. Les communautés sont souvent directement ciblées par les groupes armés ou prises entre deux feux. On estime que 755 000 Maliens ont besoin de protection pour échapper à cette violence ou pour composer avec ses conséquences. À cet égard, le manque de soutien psychosocial dans la plus grande partie du pays est profondément problématique. De janvier à juillet 2019, les spécialistes de la protection ont recensé 1236 cas de violation des droits de la personne et 2021 cas de violence fondée sur le genre. Toutefois, comme les acteurs de la protection ne sont pas en mesure de couvrir de larges sections du Mali, les chiffres réels sont probablement beaucoup plus élevés.

L’absence notable des forces de sécurité étatiques et le non-respect de la règle de droit dans une grande partie du pays permettent aux agresseurs d’agir dans l’impunité générale. L’utilisation des engins explosifs improvisés (EEI) augmente, faisant de plus en plus de victimes civiles. En juillet, 125 incidents liés à des EEI avaient été signalés depuis le début de 2019. Le risque que posent ces incidents ralentit la livraison d’aide dans certaines régions et limite l’accès des humanitaires aux populations dans le besoin.

Les Maliens souffrent du manque d’attention accordée aux conséquences humanitaires de ce conflit persistant. Malgré l’escalade des déplacements et des besoins humanitaires, la réaction collective bilatérale et multilatérale à la crise persiste à se concentrer exagérément sur les efforts de stabilisation et de contre-terrorisme. Un représentant des donateurs a révélé à Refugees International que « cette approche n’a de sens qu’au niveau des politiques mondiales, mais elle n’aide pas les Maliens. Il n’y a pas de solution purement militaire à la crise. »

Le coût collectif des forces internationales chargées des opérations de stabilisation et de contre-terrorisme au Mali dépasse les 2 milliards $ annuellement. Ce montant est incroyable, surtout si on le compare au niveau de l’assistance aux civils (voir le tableau ci-dessus). Pour 2019, le Plan de réponse humanitaire de l’ONU (PRH) exige 324 millions $ pour venir en aide à 3,2 millions de personnes dans le besoin au Mali. À ce jour, 160 millions $ ont été octroyés. Cela représente moins d’un pour cent des coûts associés à la présence de troupes étrangères dans le pays. Comme la situation humanitaire continue de se détériorer, les donateurs devront accentuer leur engagement ou le réorienter pour répondre adéquatement aux besoins des populations civiles.

La nécessité de stratégies humanitaires plus vigoureuses

L’insuffisance du financement accordé aux activités de secours constitue un problème grave. Toutefois, même avec les ressources existantes, la communauté humanitaire internationale au Mali pourrait mieux organiser et structurer la réponse collective, en particulier en matière de protection et de déplacements internes. L’absence de stratégies adaptées au pays pour la protection humanitaire, les PDI et les négociations locales sur l’accès, qui coordonneraient et orienteraient l’action humanitaire, est une profonde préoccupation.

Stratégie de protection

Depuis un certain temps, la réponse humanitaire aux problèmes de protection au Mali est insuffisante. Les activités critiques de protection doivent être préventives, réactives et correctives. Elles doivent permettre de déterminer les menaces qui pèsent sur les populations vulnérables ainsi que leurs besoins particuliers ; assurer l’accès sécuritaire et en toute dignité aux services de base ; se fonder sur les stratégies de protection existantes ; et soutenir l’accès aux soins de santé, au soutien psychosocial et à l’assistance juridique.

Les acteurs de la protection au Mali ont expliqué à Refugees International que leur travail est miné par l’insuffisance du financement – ils n’ont reçu que 17 pour cent des 37 millions $ nécessaires à une intervention de protection complète en 2019. Toutefois, dans le passé, le secteur a aussi souffert d’un manque de leadership, de coordination et d’expertise technique. D’ailleurs, les donateurs ont invoqué ces problèmes pour expliquer pourquoi le financement de la protection n’avait pas été accordé.

Les donateurs ont indiqué à Refugees International qu’ils étaient réticents à financer les interventions de protection au Mali parce qu’ils percevaient un manque d’expertise technique dans le pays. Un donateur en particulier a expliqué que cette pénurie d’expertise était manifeste dans le PRH de 2019 parce que ce plan n’arrivait pas à décrire clairement comment les acteurs humanitaires mettraient efficacement en œuvre un plan complet de protection.

Ce manque de confiance est aggravé par l’absence de stratégie officielle de protection. Une telle stratégie fournirait à l’Équipe humanitaire pays (EHP) une marche à suivre claire pour prévenir, atténuer et traiter les violations ; promouvoir la responsabilité vis-à-vis des bénéficiaires ; et faire en sorte que les priorités en matière de protection s’intègrent au processus de décision. Bien que l’ébauche d’une telle stratégie ait été créée en 2018, le document n’a jamais été étoffé, et étant donné la détérioration de la situation, il aurait sans doute besoin de modifications. L’EHP devrait adopter la stratégie au début de 2020. Les donateurs doivent rendre le financement conditionnel à l’adoption et à la mise en œuvre d’une telle stratégie et à l’amélioration générale de la protection dans l’ensemble du pays.

Heureusement, l’arrivée au Mali d’un coordinateur humanitaire adjoint et d’un coordinateur du Cluster Protection – la plateforme de coordination humanitaire traditionnelle rassemblant l’ONU et les acteurs humanitaires non onusiens – a renforcé la priorisation et la coordination des activités de protection. Par conséquent, le Cluster Protection a récemment adopté une stratégie de protection exhaustive ainsi qu’un plan d’action de protection, et organisé une série d’activités locales de renforcement des capacités dans l’ensemble du pays. Ce sont là des mesures opportunes, mais il faudra davantage de planification stratégique et de coordination.

Plus encore, le représentant spécial adjoint du Secrétaire général, coordinateur humanitaire et coordinateur résident (DSRSG/HC/RC) et le coordinateur humanitaire adjoint doivent faire en sorte que le PRH 2020 comporte un meilleur aperçu des enjeux et des objectifs de protection. De plus, l’EHP devra, avec l’aide du Cluster Protection, préparer une stratégie officielle, qui donnera un portrait complet des risques de protection ; des activités prévues ; des indicateurs de progrès ; et des mesures pour prévenir, atténuer et traiter les violations. Il devra aussi accorder la priorité à une surveillance plus complète de la protection dans les régions gravement touchées par le conflit et renforcer les mécanismes de responsabilisation.

Stratégie concernant les personnes déplacées internes

Au cours des trois dernières années, le nombre de déplacés internes au Mali a plus que quadruplé, passant de 38 000 en 2017 à 187 139 en septembre 2019. Le nombre a doublé en 2019, ajoutant de nouveaux déplacements à une crise déjà trop longue. Plusieurs personnes ont dû se déplacer plusieurs fois en raison de violences épisodiques ou parce qu’elles étaient évincées des écoles ou des centres de santé où elles trouvaient refuge. En conséquence, les personnes déplacées en sont rendues à franchir de plus grandes distances, se dirigeant souvent vers les régions du sud du pays et les centres urbains de Bamako et de Ségou. Malgré la tendance à la détérioration, le gouvernement malien et les groupes humanitaires n’ont pas d’approche ferme, coordonnée et homogène du problème des déplacés internes.

Le gouvernement ne s’occupe pas efficacement des déplacés internes du Mali malgré l’adoption de conventions et de stratégies juridiques destinées à mieux protéger les PDI. En 2010, le Mali a ratifié la Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique (Convention de Kampala). Ce traité exige la prévention des déplacements, l’intervention le cas échéant, et la mise en place de solutions durables pour les Africains victimes de déplacements internes. Il sert à garantir la responsabilité de l’État en ce qui concerne la protection des droits des PDI.

En 2015, le gouvernement malien a lancé sa propre stratégie nationale sur les déplacés internes et les rapatriés. La stratégie a été saluée en ce qu’elle définissait les responsabilités du gouvernement dans la collecte et l’analyse des données sur les tendances de déplacement et dans l’assistance à donner aux déplacés et à ceux qui rentrent chez eux après avoir été déplacés. Toutefois, le gouvernement n’a pas encore opérationnalisé sa stratégie nationale sur les PID. Les déplacés internes du Mali continuent de lutter pour avoir accès aux services de base que l’État devrait leur fournir.

Dans un effort pour améliorer l’application de la convention, le gouvernement malien a mis sur pied au printemps 2016 le Comité technique pour la domestication de la Convention de Kampala (CTDCK). Ce comité est responsable de la ratification de la Convention de Kampala, qui exige l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action pour enchâsser les exigences de la convention dans le droit malien, en promouvoir l’adhésion et initier les intervenants gouvernementaux à ses modalités.(1) Ces efforts accusent un retard, et le gouvernement malien doit accentuer le travail du CTDCK en vue de la mise en œuvre de la Convention de Kampala.

La Commission Mouvement de Populations (CMP) a pour tâche de recueillir des données sur les tendances de déplacement. Cette information pourrait procurer à tout le moins une base analytique partielle pour la mise au point de la stratégie sur les PDI. Toutefois, la CMP n’a pas réussi à obtenir certaines données importantes : par exemple, l’information détaillée sur la fréquence des déplacements pour un individu donné. Cette lacune pourrait être corrigée par un enregistrement plus complet des PDI, et par la distribution de cartes d’identité. Un tel système permettrait à la CMP d’assurer un suivi individuel au sein des populations qui vont d’un endroit à l’autre.

Les groupes humanitaires doivent aussi raffiner leur analyse des tendances et des besoins des PDI, ainsi que leur planification afin d’améliorer leurs interventions. Selon le document Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons(2) du Comité permanent interorganisations, une bonne pratique consiste à élaborer une stratégie spécifique aux PDI qui détermine les mesures à prendre concernant les déplacements nouveaux et prolongés, les besoins des déplacés et ce qui les distingue des autres populations. Alors que des rapports indiquent que l’EHP est en voie d’élaborer un cadre stratégique en vue d’intervenir de façon durable en cas de déplacements internes, l’achèvement et la mise en œuvre de cette stratégie ne doivent pas souffrir de retard.

Tandis que l’incertitude se propage et que les faibles niveaux d’assistance entraînent une flambée du nombre de PDI, il existe trop peu de données détaillées permettant de savoir dans quelle mesure les lacunes de l’assistance incitent les populations à se déplacer. Il sera nécessaire, dans le cadre de la stratégie à venir, de déterminer ces lacunes afin de pouvoir les combler. Alors que les populations se déplacent de plus en plus vers les centres urbains du sud du Mali (en particulier Bamako et Ségou), il faudra, pour assurer le succès de la réponse humanitaire, de l’information granulaire sur les besoins des PDI répartis autour de ces cités très peuplées.

Dans un contexte aussi volatile que celui du Mali, les disparités dans la prestation d’aide peuvent être extrêmement dangereuses. Les travailleurs humanitaires ont souvent expliqué à Refugees International qu’il y a plusieurs disparités dans la façon dont les organisations viennent en aide aux personnes dans le besoin. Un travailleur humanitaire international a expliqué que dans certaines régions, les groupes d’aide distribuaient des bons de caisse de différents montants pour que les gens puissent acheter de la nourriture et des biens dans leurs marchés locaux. Cette approche a exacerbé les tensions au sein de la communauté. Les organisations doivent normaliser l’aide et les services offerts conformément aux normes du projet Sphère, qui offrent des lignes directrices sur les exigences minimales d’aide en cas de crise humanitaire.

Stratégies locales concernant l’accès

Étant donné la nature très granulaire du conflit au Mali, les humanitaires doivent adopter une approche localisée et adaptée au contexte pour négocier l’accès avec les groupes armés et les communautés dans le besoin. Dans chaque localité, les pratiques traditionnelles, les revendications locales et les politiques de la communauté auront des incidences sur la façon dont l’aide pourra être fournie. Ces négociations sur l’accès sont longues, difficiles et l’issue en est incertaine. À mesure que les alliances entre groupes armés se modifient, les régions qu’ils contrôlent changent aussi, de sorte que même une négociation réussie peut donner des résultats éphémères.

On ne saurait douter que la présence de certains groupes armés, en particulier ceux d’orientation djihadiste, puisse empêcher l’accès des humanitaires. Toutefois, une approche localisée permettrait aux groupes d’aide de mieux comprendre les possibilités qui s’offrent. Par exemple, les membres d’une ONG internationale ont expliqué à Refugees International comment certains groupes armés autorisaient l’assistance en matière d’éducation si les organisations humanitaires acceptaient de séparer les garçons et les filles. Les groupes humanitaires doivent être minutieux dans leurs analyses et leurs négociations afin de cerner les compromis qui peuvent être faits pour que l’aide soit apportée.

Les négociations d’accès avec la population sont rendues difficiles parce que la présence internationale au Mali est perçue comme inefficace et parce que la population comprend mal les paramètres de l’action humanitaire et les différences entre les interventions de sécurité et l’aide humanitaire. Cette situation ne peut être corrigée qu’en sensibilisant les populations et les groupes armés aux principes humanitaires. Étant donné les mouvements de population incessants, ces efforts doivent être répétés sur une base trimestrielle dans chaque région, parce que les gens vont et viennent constamment.

Coordination civilo-militaire humanitaire inadéquate

Dans un contexte aussi sécurisé, on ne saurait trop souligner la valeur d’une relation constructive entre les acteurs civils et militaires. La coordination civilo-militaire humanitaire (CMCoord) est indispensable pour maintenir la distinction entre les actions humanitaires et militaires et pour « protéger et promouvoir les principes humanitaires, éviter la concurrence, minimiser les incohérences et le, cas échéant, poursuivre des objectifs communs ».(Voir un autre lien ici.) Au Mali, le manque de coordination civilo-militaire met en danger les travailleurs humanitaires et peut compromettre l’accès de l’aide.

Pour établir les modalités de cet engagement, il est courant que le personnel de CMCoord du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) rédige des procédures opérationnelles standard (SOP) pour déterminer les règles et les restrictions concernant le partage d’information, et mette en place un système de notification pour l’harmonisation humanitaire pour éviter que les groupes d’aide et les militaires se retrouvent au même endroit en même temps. Il est alarmant de constater que la communauté humanitaire manque d’experts CMCoord et que le personnel assure une présence intermittente, dans des postes de courte durée. Pour régler ce problème, OCHA a créé des postes à long terme et on s’assurera que le personnel passe la plupart du temps à l’extérieur de Bamako (dans des endroits comme Gao, Kidal, Méhaka, Mopti et Tombouctou) pour mieux comprendre les environnements locaux.

Dans un contexte comme celui du Mali, où il y a une opération multidimensionnelle de stabilisation de l’ONU, toutes les agences de l’ONU fonctionnent ensemble selon le concept de présence intégrée des Nations Unies. Le Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) a la responsabilité de demander au DSRSG/HC/RC une amélioration de la coordination et de l’intégration des efforts des forces de maintien de la paix et de l’Équipe Pays de l’ONU. Toutefois, au Mali, le personnel de maintien de la paix et les membres de l’Équipe Pays ont exprimé des préoccupations en raison du peu de coordination interinstitutions. Comme l’a exprimé l’un d’eux, les relations pourraient être décrites comme « une coexistence difficile, au mieux ». Le représentant spécial doit immédiatement remédier à cette situation et faire en sorte que toutes les agences de l’ONU harmonisent stratégiquement leurs objectifs et leurs efforts à court et à long terme.

Le temps est venu d’assurer une coordination civilo-militaire efficace au Mali. Le commandement des forces de la MINUSMA et les militaires étrangers se sont montrés disposés à définir leurs relations avec les acteurs humanitaires, mais cet intérêt doit être partagé par les dirigeants humanitaires de l’ONU. Le manque de coordination civilo-militaire et de dialogue entre la MINUSMA et la communauté humanitaire constitue un grave problème. La direction de l’ONU au Mali doit agir rapidement pour renforcer cette coordination.

La démarcation incertaine entre la MINUSMA et les acteurs humanitaires

La MINUSMA, comme bien d’autres opérations de maintien de la paix, ne jouit pas toujours du meilleur soutien et de l’acceptation des communautés où elle opère. Les missions de paix ont souvent recours aux projets à impact rapide (QIP) pour aider à stabiliser ces communautés et démontrer que la mission peut être sensible à leurs besoins. Cette approche est conçue pour établir la confiance entre les gardiens de la paix et ceux sur qui ils doivent veiller. Entre le 1er juin 2018 et le 30 juin 2019, la MINUSMA a consacré 4 millions $ à des QIP de soutien médical et d’accès à l’eau et l’éducation. « Ces projets doivent avoir un effet à la fois rapide et durable répondant aux besoins prioritaires de la population et ont pour but d’établir un climat de confiance dans le processus de paix, la Mission et son mandat. »

Toutefois, comme c’est le cas dans d’autres environnements de mission, les groupes d’aide au Mali craignent que ces QIP n’estompent les lignes de démarcation entre la MINUSMA et les organisations humanitaires. Ces dernières sont d’avis que les communautés ciblées par le programme de QIP peinent à faire la distinction entre les gardiens de la paix et les travailleurs humanitaires. Les organisations humanitaires comptent essentiellement sur leur neutralité et sur l’acceptation des communautés pour accéder aux populations dans le besoin. Étant donné le mandat de la MINUSMA de soutenir le rétablissement de l’autorité étatique, elle est fréquemment prise pour cible par les groupes armés.

Une telle confusion au niveau local peut engendrer un environnement dangereux pour les groupes humanitaires. Un membre de la MINUSMA a admis que les civils ont du mal à distinguer « l’ONU bleue » (en parlant des agences d’aide de l’ONU comme le Programme alimentaire mondial ou l’UNICEF) de « l’ONU noire » (en parlant de la MINUSMA), et que les QIP créent davantage de confusion dans la population. Il est très important que la MINUSMA établisse une distinction entre son travail et l’action humanitaire pour réduire la probabilité d’attaques contre des groupes humanitaires.

À cette fin, le programme de QIP de la MINUSMA devrait être mieux coordonné avec les ONG pour éviter les chevauchements. Actuellement, la coordination des QIP est assurée par les comités locaux d’examen des projets. Bien qu’OCHA participe aux travaux de ces comités, les travailleurs humanitaires ont confié à Refugees International qu’OCHA a rarement le temps de se coordonner avec les autres acteurs humanitaires avant que les QIP soient lancés. Cela fait en sorte que les troupes de la MINUSMA et les acteurs humanitaires ont apporté leur aide simultanément dans les mêmes communautés. Ces événements ont amené les populations locales à se demander si ces ONG sont véritablement indépendantes de la MINUSMA.

À tout le moins, les comités locaux d’examen des projets doivent disposer de plus de temps. Lors de la rédaction des SOP, il faudrait tenir compte de l’enjeu de coordination MINUSMA-OCHA en ce qui concerne les QIP. Sur le plan national, la direction de la MINUSMA devrait s’assurer de façon plus rigoureuse que la planification des QIP de la mission est bien coordonnée avec les acteurs humanitaires et expliquer clairement aux populations civiles que ces projets sont différents de l’aide fournie par les groupes humanitaires.

Dans certains cas plus problématiques, des contingents étrangers ont débarqué au Mali pour fournir des biens et des services non financés par les fonds de l’ONU réservés aux QIP. Ces situations sont fréquentes, en particulier chez les contingents qui ne s’expriment ni en français ni dans une langue locale.

Les travailleurs humanitaires et le personnel de la MINUSMA ont fourni à Refugees International plusieurs exemples, allant d’un contingent qui vaccinait du bétail à un autre qui distribuait aux Maliens du grain apporté de son pays (alors que les Maliens ne savaient pas cuisiner ce type de grain). Ces projets menés par des contingents sont rarement fondés sur une évaluation des besoins. Dans bien des cas, ils font l’objet de très peu de consultations auprès de la communauté et très peu d’efforts pour gérer les attentes de la population vis-à-vis des activités futures. En retour, cela crée des tensions entre ceux qui reçoivent de l’aide et ceux qui n’en reçoivent pas. La MINUSMA et le Département des opérations de paix de l’ONU (DPO) devraient, depuis leurs quartiers généraux de New York, diffuser un ordre simplifié (un ordre d’opération contenant des renseignements d’intérêt immédiat) pour informer tous les pays contributeurs de troupes que la distribution de biens et services (non liés aux QIP) est interdite.

Conclusion

Le conflit et les déplacements internes sont encore en recrudescence au Mali. Il semble peu probable que la violence s’atténue dans un avenir rapproché. Étant donné l’attention et le financement disproportionnés accordés aux aspects sécuritaires de la crise, les groupes humanitaires devront adapter leurs opérations pour en améliorer l’efficacité, à défaut d’une amélioration substantielle des ressources. Cette adaptation représente un défi, mais qui n’est pas insurmontable.

Les acteurs humanitaires doivent coordonner leurs priorités et leurs interventions en élaborant une stratégie nationale pour les PDI et la protection. De plus, la crise malienne, rendue plus compliquée par la présence d’une pléthore d’organisations humanitaires et de militaires internationaux, nécessite qu’on établisse une nette distinction entre les domaines militaire et humanitaire. L’acceptation par les populations locales de l’aide humanitaire et des activités de la MINUSMA ne peut être obtenue que par une meilleure compréhension de leurs opérations, approches et objectifs respectifs.

Les groupes humanitaires ont la difficile tâche de trouver un équilibre entre fournir des services et se substituer à l’État. Les donateurs, les partenaires militaires et les groupes d’aide doivent définir et utiliser une combinaison de mesures incitatives pour encourager le gouvernement malien à s’acquitter de ses responsabilités, mettre en œuvre les modalités de l’accord de paix, et consentir un effort plus concerté pour rétablir l’autorité de l’État et la confiance envers ses institutions. Pour sa part, le gouvernement du Mali a la responsabilité de protéger ses citoyens et de leur venir en aide. S’il persiste à négliger ses obligations, les griefs ne feront que s’envenimer et compromettre l’autorité de l’État.

Les notes de bas de page

  1. République du Mali, « Décision n° 2016-0109/MSAHRN/SG portant création du Comité Technique de Domestication de la Convention de Kampala », 28 avril 2016.

(2) « Cadre en vue de solutions durables pour les personnes déplacés internes »